在教育中引入市场机制，应该成为多元办学未来发展的重要方面。

　　教育公益性的内容和实现形式在新形势下发生了变化。

　　通过教育市场摆脱多元办学问题，绝不能否定国家或政府在教育发展中的作用，只是对政府职能进行限制和转换，建立一种“有限教育行政制度”，充分发挥教育的公共管理职能。

　　一　现实状况

　　20世纪80年代以来，我国不断加快办学体制改革，逐步形成了政府主导与社会各界参与相结合的多元化的办学格局。然而，在旧有体制下，多元办学体制必然衍生出各种复杂的办学困境，继续困扰着办学体制改革的进一步深化。

　　1.过度干预问题

　　出于传统、习惯等考虑，有些地方教育主管部门至今仍然偏好以直接、具体、微观的手段来行使职权，不适当地干预学校事务，甚至不惜在行使职权的过程中越权行政。对于处于多元办学体制主导地位的公立学校，过度干预表现得更为突出。这些学校的办学自主权在简政放权的国家权力体制改革中虽也有了增加，但仍然受到计划体制思路的影响。

　　另一方面，限于财力，有些地方政府又未能完全承担起其应履行的职责，从而造成自我卸责与放任。这种自我卸责首先就表现为有些地方政府在义务教育经费提供上的自我卸责，任由学校“多渠道”筹资办学。

　　2.制度性歧视问题

　　多元办学体制中的制度性歧视首先存在于公立学校与私立/民办学校之间。到目前为止，有些地方政府及其教育行政部门仍有意无意地只将自己视作公立学校的主管部门。在公办与民办或公办与私立学校竞争中，往往只站在公立学校一边，如学校在招生时，首先满足公立学校在生源数量和质量方面的需求，对私立或民办学校则采取限制措施。

　　公立学校之间同样存在制度性歧视问题。对于重点公立学校，特别是某些享有特权的“转制”学校，有些地方教育主管部门允许他们以优惠条件提前招生，这就使他们在保留名牌学校名气的同时，既能拥有私立/民办学校不划片招生的优势，把周边地方的“尖子”学生先招到学校，又能拥有普通公立学校所不能企及的自主权利。

　　3.地方保护问题

　　由于我国户籍制度及其城乡二元结构的长期存在，地方保护早已有之。改革开放之后，由于我国加大了地方在教育发展中的权、责、利，且因此而降低了教育责任主体的重心，教育带有了更强烈的地方色彩。

　　这种地方保护首先表现为入学中的地方教育壁垒的出现。今天，流动人口子女的入学，已经成了一个引人关注的问题。尽管允许借读，国家也制定了相关法规对借读费做出了严格限制，但由于缺少行之有效的监督机制，公立学校在“解决”借读问题时又缺乏私立学校的有效竞争，结果，借读费居高不下，实际上演化为“择校”，与面向私立学校的择校行为没有实质性的差别，公民的国民待遇问题没有得到根本承认。

　　4.对多元化的强制与限制问题

　　对多元化的强制主要体现在对公立学校强行改制上。迄今为止的公立学校转制多半是自上而下的改革，改革的目标、进程和方向往往都取决于教育主管部门的意见，而不是基于市场化的运作或平等参与的公共选择，因而不可避免地产生政校不分、负盈不负亏、短期行为等问题，造成国有教育资产流失。

　　在多元化的改制过程中，一以贯之的是强制性的教育制度变革思路。由于有些地方主管部门缺少对自我角色的清晰定位以及与此相伴随的自我转型，凭借少数人的长官意志行事，导致教育制度变革没有达到预期效果。

　　5.“地下产业”问题

　　与办学多元化相伴随，导致了学校教育的“地下产业”，且进行规范化管理很难。事实上，各类学校都存在地下产业的状况。公立学校地下产业的收益在成员之间分配的方式主要是建立帐外资金，并通过集体福利或奖金的形式发放。就私立或民办学校而言，它们将不可分配的收益据为己有，或者是将各种实际支出都列入教育或办学成本，或者通过转移收支的方式启动利润分配过程，或将各项办学开支转换为个人营利，“以校养店”。对于转制学校，它们可以凭借自身的特殊身份在学校收益分配上拥有很大的权限。

　　二　发展思路

　　1.问题源于过度干预

　　上面所罗列的五个问题，是按它们之间的内在逻辑由里及表排列的。出于传统、习惯对教育改革事务采取过度干预立场，是问题的根本所在。制度性歧视与其所依据的传统、习惯和利益息息相关，不能对现有的多元办学体制给予同等程度的认可，只得人为扎起隔离的篱笆来限制它们之间可能出现的自发沟通或竞争。地方保护也是在便于管制的基础上发展起来的，并与制度性歧视一起构成了多元办学体制下的条块分割局面。对多元化的强制与限制，表明现有管制阴影下的多元办学体制并没有真正形成多元共生的局面。地下产业则揭示了管制框架下的多元办学体制必然存在的第二副面孔。

　　因此，我们认为，多元办学体制的现实问题根源在于受过时的传统观念、习惯所限制，未能处理好与学校、市场的关系，结果造成了新的条块分割和教育管制，不同性质和类别的学校之间彼此不沟通，“教育货币”(在此主要指教育权利、国民资格、政策优惠等)不能在它们之间自由兑付，不同系统根本没有衔接和相互学习的可能性，从而扭曲了各类学校的发展模式。在通过正当的途径不能获致足够激励的条件下，市场自发力量不得不以扭曲的方式为学校的发展开辟道路。

　　2.教育发展的动力和受教育者的权利

　　这样一来，办学体制的多元化与教育的自主化、平等化、开放化和规范化之间，就产生了难以弥补的裂痕。当然，按初衷，多元办学体制的建立最初主要是为了解决教育经费紧缺的问题，并不是要引进诸如教育自主化和开放化等因素。它所要达到的教育平等化和规范化，与我们今天所理解的权利平等和依法治教也有相当的距离。但现在如果仍只是从经费角度考虑办学体制多元化问题而忽视教育发展的动力和受教育者的权利，确实已经是远远不够了。

　　也许有人会说，尽管存在前面所说的各种现实问题，但不可否认的是我们今天的教育事业正欣欣向荣。我们不是要否定多元办学体制的现实成就，但教育发展的动力问题与受教育者的权利问题确实需要我们去面对。

　　要实现办学体制的多元化与教育的自主化、平等化、开放化和规范化之间的联合，真正解决教育发展的动力问题和受教育者的权利问题，在教育中引入市场机制，并最终建立统一的教育市场，就应该成为解决我国多元办学引发的现实问题的根本出路。只有这样，才能克服基于等级区分和条块分割的多元办学体制，打破公私立学校之间的制度性分割，促进学校之间的公平竞争、优胜劣汰，从而确保国民教育权(不但包括受教育权，而且包括教育自主权)，真正满足公民的教育需求，全面提高教育质量和效益。

　　3.丰富对教育公益性的理解

　　产生以上这些问题，关键是在对教育性质尤其是教育公益性的理解上未能取得突破。它虽然认可教育的市场供给方式，但限制社会资本的自由进出；在教育内容和形式上追求教育平等，却限制而不是鼓励公民个人的自主教育消费。

　　其结果可想而知：由政府机构直接提供公共教育服务导致了教育的短缺和低效，尤其是导致了优质特色教育的短缺和低效；为了教育发展而容忍教育中的地下产业导致教育中出现了“钱权交易”和“权力寻租”倾向；由于将教育选择导致的个人受教育状况的分化看成是对教育公益性的侵犯，这种对教育结果平等的强调在实践中导致了对公民个人教育选择权的限制：不但限制那种基于个性的分化，而且限制个人自主的教育消费总量。

　　其间的错误，在于无视教育公益性的内容和实现形式在新形势下所发生的积极变化，继续以隐晦的方式将教育事业等同于全民的福利事业，否认教育中的国家责任的有限性，同时对民间自发力量在实现教育公平方面的成效的信心严重不足。

　　事实上，公益性作为教育的主要属性，其最重要的内容就在于为公民提供(不一定是直接生产)基本的教育服务，并确保公民个人客观上利国利他的教育行为得到与之相称的激励、补偿或扶持。由于政府的财政能力特别是责任范围，作为政治性公益事业的公共教育必然是有限的，政府在教育问题上不可能实现按需分配。

　　与教育的公益性互为补充的是教育的“私益性”。所谓教育的“私益性”主要包括：教育具有个人效益；教育是一种可以经由个人自主选择，因而也就是一种可以由个人自我负责的事务；个人可以追加教育投资等。认识到这一点极其重要，既涉及个人可以享受的教育范围，也涉及个人享受教育的方式。

　　4.以市场的思路克服多元办学的制度缺陷

　　既然个人在自我的教育问题上应当拥有更广泛的发言权和自决权；既然教育的公益性有其限度，政府在教育问题上不可能实现按需分配；既然教育的公益性只是教育的一个方面的特性，与此相互补充的还有教育的私益性。因此，我们就确实有必要以超前的眼光、务实的心态，以市场的思路克服现有多元办学体制的制度性缺陷，在努力追求多元化办学格局的同时把握市场化的大局。

　　我们认为，从总体上看，建立教育市场是有助于提供多元的教育服务、促进学校的良性竞争和促进教育机会均等的。但建立教育市场的最终基础是对公民个人的教育自主权和民间社会散在的教育资源的尽可能多的尊重，而不是对以上三个方面进行简单承诺。事实上，教育服务不能为多元而多元，学校之间的竞争不可能也不必要达到完全竞争的程度。

　　既然如此又如何能通过建立教育市场摆脱多元办学问题？对这一问题的回答不能忘记我们前面说过的见解：我们不是为了某个特殊/具体的实质目的而倡导教育市场，我们的出发点是要实现办学体制的多元化与教育的自主化、平等化、开放化和规范化之间的联合，真正解决教育发展的动力问题和受教育者的权利问题。

　　值得注意的是，我们强调通过教育市场摆脱多元办学问题，并不是要否定国家或政府在教育发展中的作用。需要做的仅仅只是对政府职能进行限制和转换，从而建立一种“有限教育行政制度”：一方面，那种事无巨细的集权管理必须得到抑制，教育管理必须从教育中的私人领域退出；另一方面，教育公共领域之内的政府职责必须得到加强。

　　三　相关措施

　　建立统一的教育市场，使学生及其家长真正成为教育的自主消费者，使学校和教师真正成为教育的自主生产者，就必须进一步理顺政府、市场和学校之间的法律关系，完善各类学校的相关制度(尤其是产权制度)，同时明确界定政府尤其是教育行政部门在办学中的作用。为此，我们就应针对各类办学主体，先期做好以下几方面的工作：

　　1.明确界定民办学校的产权关系

　　我们认为，在处理民办学校产权归属问题时应该坚持的基本原则是：谁投入归谁所有，同时确保举办者的剩余索取权。具体而言，应坚持：(1)举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；(2)民办学校中的国有资产部分属于国家所有；(3)民办学校受赠的资产属于受赠对象所有；(4)财产的增值部分归学校举办者共同所有(剩余索取权)。必须明确，不管校产归谁所有，为确保公民个人的教育权益，在学校存续期间，全部校产归学校管理使用，任何组织和个人不能随意撤走。

　　2.开放并完善公立学校转制

　　开放公立学校转制包括在公立学校推行所有权和经营权的适度分离，也包括允许私人教育财团接管公立学校，允许学校之间的并购和重组，允许对学校进行股份制改造等，从而在满足社会成员对优质教育需求的前提下，吸纳社会资源以扩大优质教育机会，最大限度地盘活国有教育资产并力图实现增值，使其发挥更大的社会效益。

　　公立学校转制的出发点是建立合理的学校产权制度，然而在当前的强制转制思路中只是培植了一些新的特权学校，这些学校既占了计划体制的好处，又占了市场体制的好处，而其他学校却只能望而兴叹。因此，对于公立转制学校而言，当前迫切需要解决“断奶”问题。当然，为了确保公立转制学校顺利度过生存适应期，可以采取逐步减少直至取消其教育特权的稳妥做法。另外，为了在转制的过程中避免造成国有资产的流失，应该通过教育立法和完善制度等途径建立预警机制。

　　3.加快对营利性与非营利性学校的立法

　　建立统一的教育市场，应该允许举办者根据自身的办学目标和理念，自主选择开设营利性抑或非营利性学校。学校在参与教育市场竞争中，究竟是选择作为营利性学校好，还是作为非营利组织更有效率？这取决于举办者自身的偏好。但无论学校是营利性的还是非营利性的，都将面对无处不在的市场压力。

　　同时，国家应加快对营利性与非营利性学校的立法，以加强对教育消费者合法权益的保护。具体而言：(1)加强对营利性学校的立法，在允许营利性教育机构存在的同时，通过法律规范这类学校的办学行为，防止出现坑害教育消费者的短期办学行为；(2)加强对非营利性学校的立法，既要防范可能造成的地下产业，也要防范可能存在的政府在基本教育服务供给方面的卸责。

　　4.明确界定学校教育的国家标准

　　可以预见，在统一的教育市场中，教育产品的特殊性以及教育选择的特殊性，将导致较之一般商品市场更为严重的信息不对称。因为作为消费者的家长将缺少足够的知识和信息来评估教育服务的质和量：一方面因为他们年幼的子女才是服务的直接对象；另一方面是因为教育产品的性质非常复杂，其质量更难比较和评判。且教育过程作为一种长期过程以及期间学生对教师的依恋，都会对教育选择产生影响，造成有利于学校控制学生而不是学生选择学校的局面。这样，如何确保教育中的“消费者主权”，就成了摆在我们面前的一个突出问题。

　　正是在这里迫切需要有国家公共权力的大量介入，其中首要任务便是要明确学校教育的国家标准，不是像现在这样要求学校教育标准化，是一些底线要求。

　　5.转变教育行政部门的现行职能

　　调整政府与学校的关系，实现教育行政部门的职能转变，关键在于明确学校举办者的举办职能、学校办学者的办学职能和政府的管理职能之间的区分。

　　从法理上看，政府对于学校的管理权能，主要有两个渊源：国家主权和国有产权。其中，国家主权确定了政府对学校的一般行政管理和业务监管权力；国有产权则赋予政府对公立学校经费和人事等方面的各项权能。如此看来，要改变以往政府包揽办学的局面，真正做到政校分离，使学校真正形成持续发展能力，教育行政部门就必须坚决摒弃行政至上主义，尤其要从人事调配、经费资助、利益分配、项目审批、考试选拔、评优评先等活动中退出，实现管理职能的根本转变。使学校逐步成为能够独立承担民事责任的独立法人实体，依法享有办学自主权以及作为其物质基础的法人财产权。对于学校的自主管理活动，教育行政部门只能进行宏观调控和监督，而不能进行直接干预。

　　(作者单位：吴开华，广东教育学院教育系，510303；康永久，华东师范大学教育学博士后流动站，200062)